從「仙台減災綱領」檢視我國在災害特殊需求者領域之可能學研或策略方向

2015年3月14到18日在日本宮城縣仙台市舉行的第三屆世界減災會議，通過「2015-2030仙台減災綱領」（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction）。此綱領立基於2005年通過之兵庫行動綱領，訂定出未來15年減災協議。此綱領之重要章節，包含主要目標、基本原則、優先工作、利益關係者等。其中，七大目標及四大優先工作，為國際討論之重點。

七大目標分別為 1)實質降低因災害而成的死亡率 ; 2)實質減少因災害影響的人數 ; 3)減少災害造成的直接經濟損失；4)實質減少災害對關鍵基礎設施的破壞，以及造成基本服務的中斷; 5)大幅增加具有國家和地方減災策略的國家數目；6)大幅度強化針對開發中國家的國際合作 ; 7)實質改善民眾對多重危害的早期預警系統，和災害風險資訊與評估的資訊之可及性和管道。

四大優先工作則是：了解災害風險、強化災害風險治理、投資減災、對應變及重建作更完善的事先整備。各項優先工作之下，有細項工作之條列，包括國家層級及國際層級兩個部分。此四大優先工作之中，了解災害風險為基本面，也是延續兵庫行動綱領之重要工作。了解風險後，才可更進一步談及災害治理，並進行投資。仙台減災綱領使用治理（governance），而非管理（management），因為更加強調從下而上，或是互動的雙向溝通平臺，而不僅僅是從上而下的管理方法。最後，仙台減災綱領認為，應變及重建工作要做得好，應事先進行整備工作，這也是減災工作之重要一環。

綱領如何提及災害特殊需求者

仙台減災綱領特別將利益關係者列為獨立章節，其所提及之利益關係者，除民間團體、學界、企業等，多數角色為各類災害特殊需求者，如身心障礙者、高齡者、兒童與青少年、慢性疾病者、經濟弱勢、原住民、新住民、女性。綱領中認為在進行風險評估及規劃策略時，應納入各災害特殊需求者資料與意見，這是基本原則。相對於仙台減災綱領內容，災害特殊需求者亦是臺灣過去災害管理或治理觸及面較窄的議題。

綱領之利益關係者章節，提及災害特殊需求者在災害治理上的可能角色，包含：

1. 女性的參與，可讓政策、計畫和方案，在內容設計、資源分配等各方面考量性別敏感議題，並因此有效管理、降低災害風險。且必須進行能力建構，以培力女性的防災整備以及災後謀生的替代能力。
2. 孩童和青少年為進行改革的動力。根據法律、國家慣例和教育目的，他們應該被賦予適當空間，為減少災害風險做出貢獻。
3. 身心障礙者及其組織在災害風險的評估，以及在設計及落實相關計畫上，至關重要，尤其應當考慮通用設計的原則。
4. 年長者累積多年的知識、技能和智慧，這些都是減少災害風險的無價資產，應將他們納入早期預警政策、計畫和機制的設計之中。
5. 原住民可據其經驗和傳統知識，在防災計畫與機制之發展落實和早期預警上提供重要貢獻。
6. 新住民可參與減災設計，利用其已有之知識、技能和能力，貢獻社區及社會。

雖然「弱勢族群」目前在臺灣的各項官方文件中常被使用，但在實務當中，常面臨著所謂的弱勢族群本身，不一定認同被貼上之標籤。若參考日本在此一方面之歷史發展，一開始亦是使用災害弱勢一詞，但之後改為「災害特殊需求者」。前者強調的是受助者個人的特質，後者強調需求與服務提供，比較有社會同心同力面對災害的意義（Tatsuki, 2013）。因為弱勢族群一詞強調受助者的被動性，不符合仙台減災綱領強調的主動能量；災害特殊需求者強調同心同力的意義，比較符合仙台減災綱領之災害治理的想法，故本文使用災害特殊需求者一詞。

仙台減災綱領提及與災害特殊需求者相關之優先工作如下：

平時-24(a)風險資訊發布需考量不同使用者
平時-24(g)對各類人士進行風險教育
平時-24(h)風險溝通平臺
平時-27(g)政策參與平臺
平時-27(h)政策或財務支持
應變-30(k)針對特殊需求者之災中作為
應變-33(b)發展以使用者為中心的災害預警系統
重建-30(j)災後提供的生活改善方案

上述編號24(a)～30(j)等，為仙台減災綱領原文之編號。其中，編號24對應第一大類優先工作－了解災害風險，編號27對應第二大類優先工作－強化災害風險治理，編號30對應第三大類優先工作－投資減災，編號33對應第四大類優先工作－對應變及重建作更完善的事先整備。

另外，前述24(a)～24(g)之各項差異，可用來說明災害管理和災害治理之差異。24(a)風險資訊發布需考量不同使用者、24(g)對各類人士進行風險教育，這兩項較著墨於上對下的災害管理層次。24(h)風險溝通平臺、27(g)政策參與平臺，此兩項強調的較是上下互動的溝通平臺、參與平臺，屬於災害治理層次。

仙台減災綱領對我國的啟示

在平時減災整備方面，仙台減災綱領提及風險資訊之發布，需考量特殊需求者。目前我國的相關作法並不多，少數例子包含災害潛勢圖納入長照機構點位，再利用「防災易起來－長照平臺」網站（http://easy2do.ncdr.nat.gov.tw/welfare），讓長照機構了解其災害潛勢資訊。不過，依據作者之實務經驗，災害潛勢圖現有內容，主要是仍針對學者或縣市災害管理專業人員來規劃。其對較少有災害管理經驗之長照機構防災人員，則難度較高。

目前災害潛勢圖網站（http://satis.ncdr.nat.gov.tw/Dmap/）持續改版中，希望讓一般民眾能容易了解其意義。若欲顧及各類特殊需求者，則需研究及了解向各類特殊需求者溝通的有效方法。例如，「防災易起來－長照平臺」網站之簡單圖像、簡短文字設計雖為使用者所喜愛，但一開始推行時，並無手機版，推行過程發現，多數使用者並無時間使用電腦，手機實為重要使用工具。又如，針對老人家，要考慮的不只是溝通內容表達方式，還包含溝通管道（如經由其子女）等等。此工作亦呼應仙台減災綱領提及之風險溝通平臺，要了解什麼是有效的溝通方法，需要透過雙向平臺進行對話與相互了解，而非上對下的決定方式。

我國目前最有機會做到仙台減災綱領提及之政策參與平臺層次者，為防災社區之操作，因為居民對於如何推動自己社區的災害因應方式，有其實際的影響力。目前防災社區有許多單位在執行，例如水利署之水患自主防災社區、水保局之土石流防災社區、消防署之深耕計畫等等。執行方式，多靠社區自行申請，或由水利署、水保局鼓勵可能發生淹水、土石流之地區進行推動，並非全然依據風險評估結果，挑選應優先處理之社區。再者，所謂風險評估結果，不應只考量危害層面（如是否可能淹水、發生土石流或地震），還必須考量社區特性（如人口年齡結構、社經狀況、社區凝聚力等）。社區內有多少，以及什麼類型之災害特殊需求者，即是社區特性的重要面向，應是社區風險評估之重要面向，並在其社區防災策略中進行考量。目前臺灣和災害特殊需求者有關的社區防災策略，是以建立老人、慢性病者、身心障礙者、長照機構名冊為主，新住民、低收入戶等等則少被討論，名冊建立以外的策略，也少被記載。本文建議，未來的可能發展方向，包含以在地災害特殊需求者為重點之社區防災策略，除了符合（超）高齡社會需求，也更能將災時自助、互助精神落實於風險較高的災害特殊需求者的身上。

緊急應變方面，仙台減災綱領提及，應發展以使用者為中心的災害預警系統。目前針對長照機構的相關作為，包含水利署主動式民眾淹水預警系統已將長照機構電話建置於內，並自動撥打電話進行預警、國家災害防救科技中心「防災易起來－長照平臺」網站結合「災害情資網」（http://eocdss.ncdr.nat.gov.tw/ncdrwebv2/）預警情資，以及少數縣市建立長照機構之line群組等。惟當前災害預警情資多而複雜，必須要有專人解釋，長照機構防災人員才能了解。再者，除了長照機構外，如何將災害預警情資傳達於其他特殊需求者，例如在家之身心障礙者、獨居老人等等，目前大多倚賴應變工作繁忙之村里長或幹事。故本文認為，是否有多元及易懂的方式，將應變情資傳達於災害特殊需求者，是當前重要之課題。

相較於減災整備和應變，災後復原重建為我國災害防救體系較少關注之弱項。這個議題之所以為弱項，除了體制上的不足（例如，無專責機構），基礎資料面亦有不足。

本文建議短程目標為建立災民資料庫、系統性地累積復原重建案例，並進行分析。災民資料庫，可以協助我們了解民眾（包含特殊需求者）持續受災的原因，並找出可能的解決策略。復原重建案例分析資料，則協助我們了解不同特殊需求者在復原重建過程中的各方面需求、經驗，以及角色。

我國目前的政策方向，對（超）高齡化社會和災害防救議題極為重視。例如「長照10年計畫2.0」，以及對於災害潛勢和環境敏感地區進行調查、對資訊統合的重視等等，皆是政策上的重點。不過，目前仍較少討論（超）高齡化社會和災害防救議題二者之交集。（超）高齡社會、氣候變遷可能帶來更多災害事件，是臺灣必須面對的重要議題，如何全面性地考量二者之間的交互作用，進而擬定因應策略，讓災害治理議題進入（超）高齡社會白皮書，或是讓（超）高齡社會議題進入災害防救白皮書，為中長程必須面對的挑戰。

參考文獻：

災害防救法，2016。
聯合國，2015。2015-2030 仙台減災綱領。Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. 國家災害防救科技中心編譯，http：//www.mkport.gov.tw/UploadFiles/20160720115518.pdf
Tatsuki, S., 2013. Old age, disability, and the Tohoku-Oki Earthquake. Earthquake Spectra, 29(S1), S403-S432.