PSND是指災害發生時，需要被優先撤離或撤離後需要特別照護的個體，例如，行動不便、需要特殊儀器來維持生命、需要長期看護、身心障礙…等；相對於一般民眾，PSND的個體更需要較多的人力與資源協助其撤離，此外，撤離後，是否有適合安置PSND者的地點，也是在疏散撤離時，需要思考的因素。凡那比颱風期間，普德老人養護中心的住民大多行動不便、無法自行撤離，因此當養護中心開始淹水時，在人力不足且當時無立即外來人力的協助下，造成多數住民在水中載浮載沈的嚴重後果。關於PSND的概念、指標建立方法、以及PSND風險地圖的應用情形，日本同志社大學的立木茂雄教授已有一定程度的研究成果與應用，並於2011年底，蒞臨臺灣災害管理研討會進行分享。本文分享立木茂雄教授在PSND的研究成果，期能作為國內災害應變時的參考。

圖1  「災害期間需援護者」是規劃疏散避難時需要思考的重要議題之一（圖片來源：高雄紅十字會）

PSND的概念

PSND是災害發生時，需要被優先撤離或特別照護的個體，此概念可用以下三個面向來瞭解，分別是災害（hazard）、個人（person）以及環境（environment）。災害指的是科學家依據科學評估的結果所劃定的災害警戒區，例如，利用淹水潛勢圖顯示各地區在水災時可能的淹水範圍；個人是指個體本身於災害時，是否有不利於災害應變的條件，例如，因身體機能退化而無法自行撤離、需要長期看護、因疾病而需要特殊醫療器材者等；環境則是個體所處的外在環境是否不利於災害應變，例如，房屋抵抗災害的能力、鄰里間的互助程度、社區安置災害弱勢者的能力等。藉由災害、個人以及環境三個因子的交集，即可定義出PSND的個體，以水災為例，首先科學家以淹水潛勢圖找出發生水災時可能的淹水範圍，接著，再找出位於淹水範圍內需要被優先撤離或特別照護的個體，此個體即為PSND。舉例來說，行動不便且獨居的個體，發生水災時，若不位於淹水範圍內，則個體無立即性的危險，不會被視為PSND；然而，若個體位於淹水範圍內，則為PSND，災害應變時應要優先配置人力，協助其撤離。

建立指標方面，個人與環境因素決定了PSND指標的高低，如果個人與環境不利於災害應變的條件越多，則個體PSND的分數越高；反之，不利的條件越少，則PSND的分數就越小。換句話說，行動不便、需要特殊維生器材以及獨居的個體，其PSND的分數會比行動不便與獨居的個體更高，發生水災時，前者也更需要優先協助避難與安置。

圖2  災害、個人以及環境是決定PSND的因子

PSND風險地圖的建立方法與應用情況

PSND風險地圖有助於當地的政府或民間機構事先擬定災害應變計畫，瞭解哪些地區需要事先預置人力，以立木茂雄教授於日本神戶市兵庫區所建立的PSND風險地圖為例，PSND風險地圖的建立方法大致上分為三個步驟，分別是1.以災害潛勢圖找出PSND的可能個體，2.建立各別的PSND指標，3.以weighted kernel density estimation方法呈現綜合的PSND指標（流程請見圖3）。

圖3  PSND風險地圖的製作流程（資料來源：立木茂雄）

圖3由左至右分別是建立PSND風險地圖的三個步驟，各步驟的作法如下：

步驟一：以科學模式的評估結果，建立兵庫地區的災害警戒區（圖中藍色範圍是淹水警戒範圍，褐色為土石流警戒範圍，桃紅色為海嘯警戒範圍）。接著再與當地的救助機構聯繫，取得其救助名冊，並建立救助名冊內人員的點位座標。最後，套疊災害警戒區與救助名冊內人員的點位座標，位於災害警戒區內且列冊於救助名冊者，即是PSND的可能個體。

步驟二：將步驟一所列出的名單，進行問卷調查，問卷內容主要為個人（例如，年齡、身心障礙的程度、對維生器材的需要程度等）與環境（屋齡、房屋的建築結構、是否獨居、鄰里互動狀況等）的相關資訊。接著依調查結果建立各別變項的PSND指標，若個體不利於災害應變的條件越多，則PSND的分數越高；上圖的步驟2，顏色越紅（或圓圈越大），表示個體在各別變項的PSND分數越高。

步驟三：以weighted kernel density estimation的方法，呈現綜合PSND指標，使閱讀者可以瞭解哪些地方是PSND的高風險區。上圖的步驟3，顏色越紅的地區，表示PSND的分數越高，為PSND的高風險地區。

應用部份，研究者可依據步驟3結果，優先找出PSND之高風險地區（顏色較紅地區），接著以PSND風險地圖為工具，與當地社區利害關係人（例如，社區民眾、社會福利機構、社區組織、民間慈善單位、政府單位等）進行溝通。溝通目的除了藉由PSND風險地圖來提昇各單位對PSND之風險意識之外，還可透過風險地圖大致上劃分救災單位的負責區域與工作內容，確保PSND高風險地區於災害期間，能有足夠人力與資源進行撤離與安置。例如，圖4顯示日本某地區社福團體的作法，將當地PSND的空間位置標示出來，並用顏色加以區分屬性，粉紅代表有?病在床者的家戶，黃色代表獨居老人，綠色代表老年夫妻家戶，用以確認派遣志工能針對不同屬性的家戶進行其所需的服務。

圖4  日本某地區確認PSND空間位置與屬性的作法（資料來源：立木茂雄）

PSND之未來發展

PSND概念，提醒著風險管理者應要針對災害弱勢發展風險管理策略，並將其納入災害應變計畫之中。透過事先規劃與當地利害關係人合作所建立之災害應變計畫，或許就可降低災害對PSND個體衝擊，而災害專門安置弱勢團體之「福祉避難所」，也是由PSND所衍生。目前，日本針對災害弱勢所擬定的風險管理策略仍在持續發展中，歷次災害事件，也對PSND帶來新思考方向，立木茂雄認為，回顧日本2011年311震災，PSND未來將有三個新的挑戰，分別是：1.極端災害事件的挑戰：PSND風險地圖是依據災害「最可能」發生的範圍進行繪製，並將範圍內PSND個體進行後續減災規劃。然而，日本311強震所引發的海嘯規模遠超過原先災害潛勢圖預期範圍，導致部份地區無法立即做出有效因應。未來研究者應要思考極端災害事件所造成「最大可能」衝擊，並研擬其應變計畫。2.「福祉避難所」設置不如預期：雖然日本於311震災前已撰寫完成福祉避難所設置指南，但是，311震災後，僅有少部份地區能在短時間內設置福祉避難所，大部分地區因為事前未與當地相關機構建立契約，導致需要花費較長時間設立福祉避難所，或是設立福祉避難所設備不夠完善。未來應要更重視PSND研究之應用層面，協助高風險地區利害關係人事前規劃福祉避難所。3.災民資料使用機制：311震後，日本災區救災人力不足，弱勢族群提出需求，於當時不一定可得到政府適時回應；此外，即使當時有志工團體可提供服務人力，協助政府單位處理弱勢族群問題，但政府礙於隱私權考量，而不願意提供災民名冊，使得民間組織力量無法被有效納入救災人力之中。未來應要建立地方政府與民間團體在災時資料共享機制，使民間組織力量能被更有效運用。

普德老人養護中心事件後，國內開始重視災害弱勢族群議題，根據99年行政院「高災害危險潛勢地區之『預防性疏散避難』研商會議」結論事項，「海上颱風警報或豪雨特報時，村里長應優先掌握高風險之弱勢族群（病患、老弱、幼童、行動不便）名單及保全戶名冊」。PSND研究成果，提供我國在處理災害弱勢議題時，一個可具體操作之參考依據。目前國內於PSND之作法，也處於開發階段，國家災害防救科技中心自民國100年與社會司合作，建立社福機構水災管理機制，目前完成國內所有社福機構水災與坡地災害之風險評估，並正規劃相關水災應變機制，未來也將參考日本作法，針對獨居老人等議題進行災管作為研發工作，期望協助行政單位逐步建立國內的PSND機制。