鄉（鎮、市）公所災害桌上演練評估方法初探

一、前言

天然災害的發生無法完全避免，為能建立一個具有災害韌性的政府，除協助地方政府提昇災防能量，亦有必要瞭解地方政府災害防救能力現況，作為計畫調整、操作經驗分享與持續提升地方災害能量的參照點。本研究針對地方政府災害防救現況，嘗試建立災害桌上演練的評估方法。直轄市、縣（市）政府與鄉（鎮、市）公所兩者的災害防救業務，由於後者較前者工作項目相對較為單純，故研究中選定鄉（鎮、市）公所為對象，針對應變中心開設、情資管理兩項課題，分別擬定三類的評估項目，並建立桌上演練（ Tabletop Exercise）的評估流程，期望透過桌上演練評估方法，讓防災業務承辦人員經由角色扮演與討論，認知應變作業的操作重點，並提供災防計畫未來修正與調整的參考。

二、鄉（鎮、市）公所災防能力評估

日本靜岡縣自2000年起，每兩年一次進行市町村防災體制調查（靜岡縣防災局，2000），共進行三次，其調查項目中涵括災害應變體制、災情蒐集、緊急運送、疏散避難、物資確保與救援活動。該項市町村層級的防災體制調查，主要以書面評估為主，此作法與我國現今的災防訪評相類似，其較無法了解不同單位間的協調整合能力。

自民國92年起，行政院每年辦理直轄市、縣（市）政府災防業務訪視訪評，以瞭解地方政府各項防災整備工作之現況（張歆儀等，2012）。各中央災害防救業務主管機關，每年亦辦理災害防救演習，惟前述的訪視與演習之評估方式，主要以書面檢核或演練腳本檢核為主，這樣的評核方式，無法顯示出當災害發生時，該書面性計畫或資料，於實際災防工作運作時，所提供指導的有效性與其發揮的功能性。基於以上，對於接受評核對象，若能提供災害情境模擬，設計系統性或結構性的操作型評估，透過不同課題的程序操作，使受評對象展現其運作流程，認知該課題之操作重點。其可協助接受評核對象，瞭解本身在該課題上的能力水準，評估結果並可提供地區災害防救計畫修訂與對策擬定的參考，進而形成正向回饋的管理循環。

三、災害防救桌上演練

災害防救相關書面計畫的有效性，可透過檢視單位間小組的互動、內部的指揮協調聯繫等操作表徵，作為參照的指標。對於小組間的互動與指揮協調等操作項目，可經由結構化評估方法，以災害演習的方式來進行。演習的方式主要有桌上演習（Tabletop Exercise）、實兵操演（Full-scale Exercise）與功能性演習（Functional Exercise）三類（DHS，2013）。其中，桌上演習屬於討論形式的演習，功能性演習與實兵演習屬於操作形式的演習。

操作形式演習主要是針對特定操作功能、裝備的訓練、測試作業程序或練習熟悉技術，會針對資源和人力進行模擬部署，其目標多以提高個人或團隊技能為主，多有時間管控的壓力，有評核人員確認步驟或技能的執行。而討論形式演習主要是透過資訊的蒐集、分享，發展想法、程序與協調行動，在透過討論取得共識後，可以加強對概念的瞭解或改變既有的想法或觀點。其不須進行資源或人力的實際操作，且常為兩個以上的機關或團隊共同參與，為一種以問題解決為聚焦的演習方式。

桌上演練是由指揮官、幕僚群與緊急應變中心成員，共同針對災害境況進行因應處置，以此評估該團體的災害因應能力和運作功能。在桌上演練進行前，須提供災害情境，由參與演練的單位共同討論可能的情境發展，並提出欲達成的功能與目標。桌上演練的對象可為公部門所屬相關機關的災防業務承辦人員、社區組織、民間機構等，主要的程序包含以下五步驟：（1）災害情境設定。（2）不同災害情境發展階段下，災害情資的提供。（3）桌上演練實施。依設定情境與獲得之情資，受評人員做出判斷與處置。（4）現場主推官視情況提供不同情資要求處置。（5）評核者講評。在上述的過程中，參與演練的人員可習得災害因應的操作方式，以及不同角色間的協調與溝通。因此，端就演練的目的來看，其亦可作為評估方式的選項之一。

研究中嘗試以「桌上演習（Tabletop Exercise）」為評估方法的基礎，藉由桌上演習的程序，針對選定課題，設計結構性的評估架構，提供對於地方政府災害防救能力評估，實務性的評估模式。

四、鄉（鎮、市）公所災害應變桌上演練設計與評估方法

（一）桌上演練設計

參考美國桌上演習的設計（DHS，2013），調整後之主要的程序說明如下：

1. 組成工作小組：包含上下層級的災防業務機關，以及平行層級的災防業務機關，以及指揮官、幕僚小組和外部專家學者。其中主要增加演習的評估人員，是由上一層級之災害業務對口機關之防災主管擔任。
2. 工作會議運作：包含演習目標設定、課題選定、災害境況設定、評估項目選定，以及演習境況相關文件產出。其中主要增加，透過結構化的評估架構與重點項目擬定，可使桌上演習的評估結果，能提供演習操作人員具體的操作建議與指引。
3. 桌上演習實施：主要是透過沙盤模擬方式，在特定災害情況下，以狀況單來呈現害實際發生的情況，各參與應變處置的各組人員，根據狀況發布人員給予的資訊，進行情資蒐集、處理、分析與處置方式建議，並經由統籌彙整、陳報分析等步驟，其後情提出分析結果與建議，並由應變中心的指揮官，根據情資做出決定。
4. 專家評估與報告：包含評估結果解釋，專家座談的回饋與討論，以及事後的演習報告。

圖1  災害應變能力評估方法-桌上演練實施流程

（二）桌上練練評估境況與評估項目

研究中所設計之演練評估項目，主要針對應變中心開設、情資管理課題，在各課題下，分別設計評估項目，以下簡要說明災害境況設計與評估項目：

(1) 災害境況設定

災害境況設定是展開演習的首要步驟，依據災害演習的目標與評估課題，設定災害境況。本研究中，災害境況的選定主要參考歷史災害事件資料，故在個別狀況中，可依據課題與目標，選定歷史事件，提供不同時間之情資內容，如各狀況下的風雨預報單、監測之雨量站累積雨量，及颱風造成該地區之歷史災害事件(例如台7縣56K邊坡崩塌等災害情資)，藉由實際發生過的災害案例，各參與桌上演習的防災應變人員，可以很快的透過在地化的災害事件，進行災害資訊的蒐集、通報與因應策略的討論協調。研究中以颱洪災害為對象，分別選定三個時間點：颱風登陸前、颱風中心位於台灣本島以及颱風外圍環流帶來強大降雨三種情況，不同狀況下的參考資訊與重點如表二所示。各情境下，可依據課題內容，選取相符合的歷史災害事件，提供細緻化的情境描述。

(2) 評估項目

鄉（鎮、市）公所災害應變桌上演練之評估標的，主要選定應變中心開設、情資管理課題。研究中主要是建立鄉(鎮、市)公所層級桌上演練評估方法建構，故優先選擇基礎能力的評估項目，由於須先確認現況的基礎項目是否可達成，才會進一步進行進階評估項目的檢核，故在本次研究中，主要以地區災害防救計畫與災害應變中心作業要點中，所規範的子題為主。研究中經由召開X縣市各鄉（鎮、市）公所的災害應變檢討座談會，確認X縣市所轄鄉（鎮、市）公所之災害應變現況與待改善之事項。並由X縣市災害防救辦公室選定課題下之評估子題，如下所示。

　　課題一：「災害應變中心啟動」評估項目

　　1. 具有警報與警戒相關門檻值與可提供參考的雨量站、水位站

　　□備有應查詢之氣象局雨量站之書面資料，列出須監測的雨量站與水位站
　　□備有應查詢之水保局雨量站書面資料，列出須監測的雨量站與水位站。
　　□備有應查詢之水利署水位站書面資料，列出須監測的雨量站與水位站。

　　2. 能熟悉警報與警戒訊息發布相關災害相關平台的操作（操作人員進入相關網頁進行查詢，包括網頁、密碼、通報順序、對象）

　　□完成EMIC網站資訊查詢，操作人員能於網頁進行查詢，包括瞭解密碼與通報作業
　　□完成氣象局網站查詢颱洪警報、QPESUMS等資訊，操作人員能於網頁進行查詢，包括瞭解密碼與通報作業
　　□完成水保局網站土石流警戒相關資訊查詢，
　　□完成水利署網站河川及水庫水位、淹水資訊等查詢作業

　　3. 能在獲取各項警戒門檻值與目前之災害相關資訊後，針對警報種類與門檻與通知對象，能主動進行協商或採取緊急處置動員計畫。

　　□能根據應變中心颱風應變中心一、二級開設標準，提供指揮官決策建議。
　　□能利用取得之颱風警報等災害資訊，通報其他應變成員。
　　□能協助於EMIC操作開設序，確認災害資訊之建置，並讓指揮官瞭解。

　　課題二：「情資管理」評估項目

　　1. 具有高災害潛勢地區相關分配查報區域及路線。（巡察路線應包含災害潛勢區域、安養機構等）

　　□高災害潛勢地區具有社福機構清冊
　　□消防系統具有查報區域分配路線相關資料
　　□警政系統具有查報區域分配路線相關資料
　　□民政系統具有分配查報區域及路線相關資料

　　2. 能依據災害監測資料進行未來24小時災害情勢推估與警報預判

　　□能取得即時監測資訊，包含土石流警戒區域雨量、淹水警戒區域雨量、坡地警戒雨量值
　　□能利用各類防災資訊網，取得各類災害資訊之推估與預測資訊
　　□能利用防災資訊網，將警戒等災害相關資訊，通知利害關係人
　　□能將警戒資訊，優先通知高災害潛勢區安養機構、獨老等特殊需求者

　　3. 能針對所彙整資訊進行記錄，能參考相關門檻值，進行判斷決策之建議

　　□能依據降雨門檻值，通報查報人員啟動情報機制
　　□能依據災情查報內容，傳遞災害情資、通報其他應變小組。
　　□能依據所獲得之雨量、水位、警戒等災害資訊，進行監測記錄及發布

結語

對於位處不同災害風險區位的鄉（鎮、市、區）公所之災防業務人員，其實際之臨災應變作業經驗值各有不同。另一方面，部分鄉（鎮、市、區）公所之災防業務承辦人員異動頻繁，使得災害防救工作在經驗傳承與成果累積，常有作業經驗不足或成效不易累積的窘境。基於以上，對於鄉（鎮、市、區）公所災害防救工作的強化與協助，除透過計畫性的在技術協助與教育訓練提供等方式，提昇第一線地方政府防災能量，如「災害防救深耕五年中程計畫」（行政院災害防救委員會，2008）與「災害防救深耕第一期計畫」（內政部消防署，2012）的執行，來強化協助鄉（鎮、市、區）公所的災害整備能量。另一方面，可透過操作型的桌上演練評估，將演練課題與災防策略（評估項目）間，建立清楚的關連，故研究中經由方法的設計與項目的選定，嘗試建立課題與策略的關聯性，讓評估的項目與內容更明確，並讓所建立地區災防計畫中的應變功能，透過操作性的評估，在書面資料的建立與操作應用兩者間，顯現其實際的運用情況與可能存在的困境。

單一次的桌上演練無法顯著增加鄉（鎮、市）公所對於有效處理災害應變能力的整備程度，需要對於計畫管理和演練評估持續進行，故桌上演練的評估僅只是一個開始，對於與時俱進的災害防救計畫而言，評估與修正是進行式。期待藉由桌上演練的操作過程中，更能有效地瞭解各鄉（鎮、市）的災害整備與應變能力，並提供地方政府在教育訓練科目與支援資源的決策的參考。

參考文獻

內政部（2012）。災害防救深耕第 2 期計畫。內政部
行政院災害防救委員會（2008）。災害防救深耕 5 年中程計畫。行政院災害防救委員會
張歆儀等(2012)。地區災害防救能力評估構面與方法初探。國家災害防救科技中心
靜岡縣防災局 (2000) 。市町村防災體制實情調查調查報告書。日本：靜岡縣防災局
Department of Homeland Security (2013). Homeland Security Exercise and Evaluation Program. Department of Homeland Security