政府防災資料開放促進企業與全民防災2.0時代 (上)

一、 前言

自民國八十九年七月十九日災害防救法頒布以來，政府防災體系與人民在歷次的災害中獲取經驗，並不斷調整災害管理的思維，為減少災害發生或防止災害擴大，根據災害防救法第二十二條第七款規定各級政府平時應依權責實施「災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公布其結果。」過去災害潛勢資料逐年建置的過程中，各防災權責單位的資料不一定能充分流通與分享，但歷經2008年莫拉克颱風引發複合災害(洪水、土石流、山崩、堰塞湖……等災害)，許多災害類型在整個颱風事件過程中相繼出現，而且災害類型彼此間有許多關聯性。自此後，政府防災相關單位體認到各公部門的防災資料必須要流通共享與開放資料(Open Data)，但是防災相關資訊若要廣泛開放給一般民眾，必須先以公益為前提，採取更加開放的心態(Open Mind)，過程中必需要有完善的防災教育與宣導，避免防災資訊的誤用而造成恐慌。

各中央災害防救業務主管機關分別負責不同災害類型(圖1)，但是近年來，極端氣候以及地震引發的天災日益頻繁，且更趨於災害複合化與規模增大化，新型態的災害也考驗整個防災體系。過去防災1.0的時代，主要依賴政府主動提供防災資訊，以及發佈災害警戒，民眾被動告知與參與防災，實在無法完全滿足所有企業與民眾防災的客製化需求，甚至易延遲災害應變的時間。故培養全民防災意識以及促進災害風險溝通與認知，營造社群與全民參與防災的2.0時代才能有效即時降低災害。而且防救災資料公開是全民公益，呼籲「政府防災資料開放，先談公益再談收益」。政府防救災資料公開後，可以認證有能力之民間企業與廠商進行加值利用，政府無償或有條件的提供資料與資訊之介接，透過民間創意加值應用，形成智慧防災商機之服務，可以提升防災資訊傳遞之滲透率與普及率。  

圖1 我國中央災害防救體系架構 (中央災害應變中心部分，消防署署長為常設副指揮官)

二、防災資料開放應用國內外案例

防災資料開放除了具有公益性質，可協助政府推動防災教育以及災害示警之傳播之外，另一方面也可促成民間企業於網路相關服務的流量增加，以及社群人數的增加，間接獲得利益，同時也提升企業形象。以下列舉日本、美國、台灣的防災相關資料開放的民間加值案例。在日本Yahoo入口網站中，除將災害資訊公布網站外，已提供防災APP推播客製化服務(如圖2所示)，及E-MAIL或手機MMS(即日本手機專用的mail)即時通報的功能，除了可以提供目前所在位置之防災資訊外，亦可設定自宅、故鄉、工作場所等三處之位置，如有地震、大雨或相關防災資訊，均會自動提供。目前通報的項目包括地震、海嘯、豪雨、火山、酷暑指數、氣象警報、甚至停電、幅射劑量等服務。美國官方地質調查所(central geology survey)以及民間Openhazards網站(www.openhazards.com)提供民眾查詢瞭解居住環境之各項災害與風險，並且提供減災之咨詢服務，有助於民眾針對災害提前因應，並達到防災教育與宣傳之目的，並且具體提出防災的解決方案(圖3)。台灣民間防救災資訊加值應用方面，列舉KNY開發「台灣天氣App」為例(圖4)，其具有高達百萬人以上之App下載量，除了該App除了免費介接氣象局之氣象與海象公開資料外，還有空氣品質與輻射相關資訊，最近增加地震早期預警推播，可以在遠處地震波尚未傳達使用者地點之前，提前發出警響，提醒使用者進行地震應變作為。以上國內外案例，主要說明防災資料可以透過客製化之服務方式，獲得良好的推廣應用與普及化成效。目前我國正依據美國ECIG Recommendations for CAP EAS Implementation Guide文件及其他自動化防災產業相關文件，擬建置「緊急警報系統(Emergency Alert System, EAS)」可接收「共通示警協定標準-臺灣子標準(CAP-TWP)」，相關推動草案正研擬當中，預期可透過該標準之推動，可以加速我國媒體傳播災害示警相關資訊，詳見災害示警公開資料平台(https://alerts.ncdr.nat.gov.tw/)，後續防災應用十分具有價值。

圖2 日本Yahoo入口網站提供防災資訊客製化服務

圖3 美國Openhazards網站藉由公布地震與洪水等災害機率與風險資訊，提供居家天災風險報表， 提醒民眾居家於地震時可能衍伸的其他次生災害，並且提供客製化的減災咨詢服務。

圖4 透過民間App開發者推廣台灣天氣相關資訊—以地震早期預警(Earthquake Early Warning )服務為例 (KNY 台灣天氣App，警報資訊來源：中央氣象局；技術支援：中興工程顧問社、新光保全)

三、防災開放資料提升民眾對於災害風險的認知

對此前行政院災防會以及內政部自六年前(2008年)開始推動「災害防救深耕中程計畫」，目標是協助鄉鎮市區甚至社區層級，循序漸進建立防災規劃的自主能力。在推動的過程中，逐步宣導與推廣政府的防災GIS圖資與資訊，甚至內政部製作大量的防災地圖分送給災害潛勢地區的村里民眾。雖然政府已大力推廣防災演練，然而大部分民眾仍對於周遭環境的天然災害與公共安全相關資訊一無所知。另一方面，由於政府災害的權責單位多元，尚無統合的權責上級機關及政策規劃，導致企業與民眾在形成防災意識以及災害風險的認知上缺乏主動性，同時也未能有效推動具體的災害風險管理與危機管理作為。

2015年3月在日本仙台舉行的聯合國防災會議達成「仙台協議」，最關鍵的內容是提醒各國要「隨時注意新型災難發生」。確實，近年的大型災難多屬於SOP的「意料之外」。2014年12月31日跨年時分，在中國上海市黃浦區外灘陳毅廣場之台階處發生群眾擁擠踩踏事故，該事故共造成36人死亡；2015年9月24日穆斯林在沙烏地阿拉伯的聖城麥加朝聖每年都有上百萬人，因為太擁擠活動失序而參加踩死人意外，造成至少七百餘人死亡。臺灣舉辦大型活動的機會也不少，台北跨年晚會規模已突破120萬人，請問有防止類似麥加朝聖與上海外灘踩踏慘劇發生的機制以及規劃充足之現場緊急應變與救援的人力嗎？不幸的2015年6月27日發生八仙樂園派對粉塵爆炸事故，此次事故截至2015年10月28日為止，共造成13死486傷，其中9人性命垂危，是繼1999年921大地震以來台灣受傷人數最多的意外。八仙塵爆案是顯例，粉塵作業緊要原則是保持塵末穩定，揚塵是大忌，已是仙台協議標準的新型災難。但是更重要的是人數眾多的活動與遊憩場域，我們企業與民眾平時的災害風險意識必須再提升，釐清風險利害關係人，公共場域之活動必須增加相關保險以及防災安全設備，善用即時的災害警示傳遞技術，制訂完善之緊急應變計畫，增加緊急事件下的企業與民眾自主防災與救災的能量，以備重大災害之下，在現況警消醫療人力面臨嚴重不足之時，可提供各類政府無法即時備妥之支援能量。

有人的地方就有風險就有損失，沒有零風險，但是可以透過政策與手段追求低風險。一般而言，人聚集愈多，若加上場域的危害因子增加，風險將以等比級數攀高。目前台灣的防救工作過度仰賴政府的警消醫療能量，若以災害管理角度而言，呼籲政府防災資料公開，讓企業與全民依據公開資料，加強重視災前整備與平時減災才是最重要的，而且緊急應變計畫是亡羊補牢之策，災前的防災工作應重於災時的應變與救災。
近期的國際巨災與新型態災害頻傳，有許多跳脫以往之SOP處理經驗，也有不足之處，各國都在傷痛與錯誤中不斷吸取經驗與互相交流學習，除了強健政府防災體系之外，也加強民間防災能量，避免再犯致命的錯誤。以日本面對災害的態度為例：先救災、再究責。尊重專業、理性討論；反觀臺灣政府時常面對新型態災害的態度：先究責、再救災。名嘴當道、訴諸激情。

民眾對於「災害風險的認知」是決定防災政策成功與否的重要基礎。防災先進國家無不投資大量資源在民眾的防災教育上，例如日本大力推動「正常化偏見」（normalcy bias）的預防、美國聯邦的Ready.gov，這些都是災害發生前，降低災害衝擊的努力範例。

我國在2014年7月31日的高雄氣爆公安危機與2015年6月27日八仙樂園粉塵爆事件，就突顯出政府機關與民眾對於可能的災害情境缺乏了解，更遑論注意及預見可能性，法規上的督導與審查有待更嚴格執行。如果政府的防災對策中，可以有系統的加強民眾對可能災害的認知，並宣導預防「正常化偏見」，或許今天的傷亡不會如此慘重。一般民眾對於機率低的事件會掉以輕心，誤以為機率低就是較「晚」發生或很久以後才發生。

所謂「正常化偏見」（normalcy bias）是指:人們會根據過去的經驗瞭解情況，低估大災難的可能性及其影響力，因而平時沒有預做準備，或在災難發生時輕忽嚴重性、缺乏應變。簡而言之。對於災害抱持著「這種事不會發生在我身上」，因此不打算去瞭解、規劃或做預演的心理傾向，是社會心理學與災害心理學中的用語。這個語彙在日本的社會心理學者廣瀨弘忠的「為什麼人們不逃呢」中有提到過，當遭遇到地震、洪水、火災等災害時，人們反射性的避難行動在實際上卻驚人的少。原因是現代人習慣了安全和便利的結果，因此無法思考、預期未發生之災害狀態，導致無法反應。所以在當下，會有「災害應該不會那麼大」、「自己不會有問題」的思考特徵，這種心理是種無視於危險，讓心理平衡的自我防衛機能。

近期2014年7月31日高雄氣爆引爆公安危機後，由於廠外丙烯管線處於法規三不管地帶，經濟部也坦承肇事管線自啟用21年來，是處於無部會管理的狀態。氣爆事件更是突顯出民眾與企業的防災應變必須化被動為主動，即防災2.0的時代來臨，讓民眾具備主動警覺異常的意識與行動，當面對異常監測數值或是異常的毒物擴散時，能夠正確應對的知識與能力。

政府防災資訊公開可於平時進行醫療資源整備與動態盤點，以及落實災害緊急應變災，平時企業或全民若已善用防救災資訊，將提升救災的成效，也可避免慌亂。圖5 為透過群眾外包(crowdsourcing )，網路社群的力量透過政府公開資訊所製作的「八仙粉塵氣爆後醫院急診病床數統計圖」，此產品若再進一步加強，未來可以在重大事件之災區，快速經過傷患檢傷分類回報後，透過醫院醫療資源公開之資料，可以讓病患即時並合理的分配到醫療資源。

圖5 八仙樂園塵爆急診地圖。網路社群朋友透過政府開放資料，完成八仙粉塵氣爆後醫院急診病床數統計圖。 未來可以經過傷患檢傷分類後，透過醫院醫療資源公開， 可以讓病患即時被合理分配到醫療資源(城市格局，citypatterns.blogspot.tw)。

參考文獻

1. ECIG Recommendations For a CAP EAS Implementation Guide EAS CAP Industry Group - ECIG EAS-CAP Implementation Guide Subcommittee (2010), Version 1.0。
2. 鄭錦桐(2015)，政府防災資料公開迎向全民防災2.0時代來臨，中興工程季刊，第128期，第93-95頁。
3. 鄭錦桐、林伯勳、邵國士、曹鼎志(2015)，防救災大數據分析與智慧災防之應用，中國工程師學會季刊， 第88卷，第05期，第107~116頁。